Ciao, Presidente!Stampa

Pensavamo che sarebbe arrivato il momento, ma non eravamo pronti comunque. L'evento ci ha annichilito ugualmente. Il nostro Presidente Cossiga se ne è andato. L'amico fraterno del nostro Presidente Zamberletti, l'amico dell'ISPRO, l'amico delle strutture operative che compongono la nostra protezione civile. Ci mancherà, il Presidente Emerito Cossiga. E molto. Lo ricordiamo con tanto affetto, ma anche con grande ammirazione, perché ne conoscevamo la capacità intellettuale, la grandezza istituzionale e l'intuizione politica. Una creatività politica e legislativa a cui dobbiamo tanta e tanta parte della nostra protezione civile. Fu proprio di Cossiga infatti, la riflessione che indirizzò il legislatore verso l'incardinamento tra i compiti della Presidenza del Consiglio, della funzione del coordinamento di un servizio nazionale “dedicato” da finalizzare alle attività di protezione della popolazione dai rischi naturali. La storia è abbastanza complessa, ma vale la pena di essere raccontata. Una premessa è necessaria: la prima grande trovata cossighiana fu l'incarico di Commissario Straordinario a Zamberletti. E tutto nasce da lì. Si era nel 1976 e Cossiga era Ministro dell'Interno. Un Ministro che per legge, in caso di disastro, manteneva sui luoghi colpiti un Commissario Straordinario che lo rappresentava, esercitando un ruolo di supervisione e di coordinamento dei soccorsi ”per conto” del Ministro stesso, il quale restava comunque titolare della competenza e della responsabilità politica e amministrativa. Ebbene, Cossiga si accorse, riflettendo assieme a Zamberletti, che quel ruolo commissariale in realtà aveva le armi spuntate, e non poteva incidere come era necessario per carenza di poteri gestionali reali. In effetti, nella gestione della crisi il Commissario incontrava molte difficoltà operative a causa della scarsità di normazione di dettaglio sui suoi compiti e per la possibilità di una inammissibile inibitoria sovrapposizione con il ruolo del Ministro dell'Interno. Fu così che in vista del secondo commissariamento, proprio nei giorni che precedettero la seconda scossa del settembre, con il chiaro intento di superare le pastoie burocratiche che impedivano il decollo della fabbricazione di alloggi per i friulani, Cossiga scrisse un decreto legge che resterà scolpito nella storia perché preluderà alla protezione civile moderna, inventando in modo rivoluzionario una figura di Commissario Straordinario dotato di fortissimi poteri. Quali compiti e funzioni furono assegnate alla nuova figura emergenziale? Bene, egli “può prendere ogni iniziativa ed adottare in deroga alle norme vigenti ogni provvedimento opportuno e necessario per il soccorso e l'assistenza alle popolazioni interessate e per gli interventi necessari per l'avvio della ripresa civile, amministrativa, sociale ed economica dei territori interessati”. Il commissario, oltre alle funzioni previste dalla legge ordinaria, nello svolgimento del suo incarico “esercita tutte le funzioni attribuite ai singoli ministeri”. In pratica, più di un Ministro. Quanto un intero Governo. Da solo. Grazie a questa decisione, la gestione del post terremoto friulano divenne dal punto di vista tecnico amministrativo una strada in discesa, consentendo al Commissario l’utilizzo di poteri nuovi che sconfinavano anche fuori dalla regione, e che sembravano assommare in sé (e ciò sarà fra l'altro, negli anni successivi, oggetto di polemiche) sia la componente legislativa sia quella operativa. La stessa esperienza fu poi ripetuta in Irpinia quando ci si accorse che se ci si limitava solo ad applicare la legge esistente, le difficoltà operative si registravano addirittura fin dall'inizio. Così, la stessa identica decretazione, realizzata con il copia e incolla, sostenne le attività dei soccorritori e favorì il superamento dell'emergenza in Campania e Basilicata. Da quell'esperienza, Cossiga trasse la convinzione che per ottenere in emergenza una direzione efficace delle risorse operative impegnate in emergenza, occorreva che si riconducessero a unità tutte le prerogative e le competenze tipiche dei singoli ministeri, ma organizzate ed esplicate in un contesto di coordinamento organico. Tale capacità operativa di coordinamento non poteva che ricondursi alla diretta competenza della Presidenza del Consiglio, superando la visione unilaterale legata a criteri propri della pubblica sicurezza, e che caratterizzava tradizionalmente gli interventi e l'organizzazione logistico-operativa del Ministero dell'Interno. Dopo quella felice intuizione, al cui sbocciare lui stesso aveva contribuito, Zamberletti portò alle camere nel 1982, sotto il Governo Spadolini, il disegno di legge 3140 che diverrà dieci anni dopo, la notissima 225. Ma la legge 225 non ebbe vita facile in un decennio di iter parlamentare. E quasi alla fine del percorso del provvedimento, lo stesso Cossiga tornò prepotentemente alla ribalta quando nel 1990, da Presidente della Repubblica, rinviò indietro alle Camere la legge 225 già approvata, puntando didatticamente la bacchetta sulla lavagna proprio sotto la voce “coordinamento”, spiegandone la funzione secondo il suo punto di vista. Cosa sosteneva Cossiga in pratica? La legge affidava al Ministro di coordinamento, ministro senza portafoglio, compiti molto delicati assieme a poteri fortissimi, tra i quali quello di dichiarazione di stato di emergenza e di emanazione di ordinanze di protezione civile. Per Cossiga questo non si poteva fare, perché il Ministro senza Portafoglio, per la legge italiana, non può avere competenze proprie, ma solo delegate. Per il Presidente della Repubblica, garante della Costituzione, la configurazione di un ministro senza portafoglio incaricato dalla legge in via diretta per la materia della protezione civile, “non solo non appare congrua con la legislazione organica vigente, né coerente con l’assetto generale dell’istituzione governo; ma per le incertezze che genera sul piano della responsabilità politica e della titolarità di funzioni di governo, nell’esercizio di competenze delicatissime, deve senz’altro dirsi costituzionalmente inopportuna, ma forse anche costituzionalmente illegittima. La legge introduce infatti nell’ordinamento istituzionale la figura, non generale,ma singolare, di un Ministro di dubbia natura costituzionale e di incerta collocazione nel sistema delle competenze-responsabilità politiche, amministrative e giuridico-costituzionali, essendo incerto – mentre incertezza in tale materia non è possibile avere- se il Ministro di cui si tratta sia ancora un ministro “senza portafoglio” o un Ministro “plena potestate”; e se il Dipartimento della protezione civile sia ancora un’articolazione della Presidenza del Consiglio o un vero e proprio dicastero ministeriale”….. Insomma, Cossiga, fedele alla sua visione originale della nuova protezione civile incardinata nella presidenza, non poteva consentire che un solo ministro senza portafoglio potesse vedersi attribuita direttamente dalla legge una funzione che poteva essere solo delegata dal Presidente. Inoltre la norma appena approvata, agli occhi di Cossiga, forzava più volte la legge sulla Presidenza del Consiglio (la L. 400/88), istituendo direttamente per legge un Dipartimento (quando sarebbe stato sufficiente un DPCM del Presidente) e affidando al Ministro senza portafoglio anche il coordinamento delle regioni, che (sempre per la legge 400) è un compito strettamente assegnato al Presidente. Così, Cossiga mandò indietro la legge alla Camera, per una rilettura e una nuova deliberazione. Il testo infatti fu ritoccato soprattutto in quella parte, conosciutissima, che prevede adesso la figura di un Ministro che non richiama più direttamente -stabilizzandolo però in una forma perpetua- la figura vincente del Commissario Straordinario del Friuli e dell’Irpinia, ma assume piuttosto il compito di coordinare, se delegato dal Presidente, le attività e le risorse dello Stato e degli enti territoriali che partecipano a vario titolo alla costituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile. Questo era Cossiga, il Cossiga al quale dobbiamo quindi in larghissima parte sia l’intuizione originale del concetto moderno di protezione civile moderna, sia, tanto più, la sua sistemazione con mano artigiana certosina, come prodotto finito di pregio. Il mondo della protezione civile deve essergli riconoscente.

Lorenzo Alessandrini